2025年，全球监管态势将进一步强化。
从谷歌面临拆分威胁，到苹果遭欧盟创纪录罚款，再到人工智能领域新型竞争行为的严密审查，2024年，科技巨头正经历史上最严峻的反垄断挑战。
锐敏律师事务所反垄断业务合伙人尹冉冉接受第一财经记者采访时表示，2024年，全球反垄断监管机构正在调整其执法策略，以应对科技行业的一些非传统的竞争行为。同时，反垄断监管机构也开始加紧跟进人工智能行业的快速发展。例如，欧洲监管机构在评估人工智能领域的潜在竞争损害时，已经突破传统的市场份额和定价能力视角，开始关注更广泛的竞争维度。
科技巨头面临空前监管挑战
2024年，从处罚金额到监管范围，全球主要科技巨头承受了巨大的监管压力。
谷歌遭遇了多个具有里程碑意义的监管挫折。8月，美国司法部在搜索引擎垄断案中胜诉，并随后提请联邦法官考虑拆分该公司。在欧洲，法国于3月因谷歌违反媒体内容使用承诺，处以2.5亿欧元罚款。亚洲市场同样充满挑战：韩国高等法院支持反垄断监管机构的裁决，就谷歌限制安卓系统竞争的行为处以约1.686亿美元罚款；印度尼西亚则对谷歌在Play Store支付系统方面涉嫌滥用市场支配地位展开调查。
苹果公司也同样面临多重挑战。3月，苹果因滥用流媒体应用发行市场支配地位，被欧盟处以创纪录的18亿欧元罚款。同期，欧盟法院终审裁定苹果需补缴爱尔兰130亿欧元税款。此外，印度认定苹果在iOS应用商店存在滥用市场支配地位行为，欧盟也对其NFC移动支付系统限制启动调查。
Meta的合规压力主要集中在数据保护和并购领域。年初，公司就未经审批的并购行为与以色列达成和解，支付600万欧元罚款。在土耳其，因未能证明履行数据分离义务，Meta累计被处以1600万欧元罚款。
亚马逊则在并购和平台治理两个领域遭遇重大挫折。该公司以14亿美元收购iRobot的计划因拒绝同意欧盟委员会提出的救济措施而终止，意大利监管机构就其不公平交易行为处以1000万欧元罚款。印度监管机构也认定亚马逊在平台运营中存在偏袒关联卖家等反竞争行为。
监管范围还在持续扩大。美国消费者金融保护局（CFPB）近期宣布，首次将谷歌和苹果的电子支付服务纳入监管范畴，开创了科技支付监管的先河。
展望未来，尹冉冉预计，全球监管态势将进一步强化。“美国新政府很可能延续并加强现有的执法趋势，包括对劳动力市场的关注、科技行业的严格审查，以及并购救济措施的更高要求。”她同时表示，根据欧盟新任竞争专员里贝拉（Teresa Ribera）的表态，欧盟委员会将继续保持对科技巨头的严格监管态势。
数字市场监管工具的进化论
随着技术发展，全球各经济体开始推进数字市场监管范式的转型，从个案监管逐步迈向系统性规制框架的构建，这一趋势也在2024年得到进一步深化。
尹冉冉认为，2024年，反垄断监管机构开始加紧跟进人工智能行业的快速发展。监管机构不仅在探索如何理解和应对“人工智能市场”，还通过广泛的市场调查、经营者集中审查以及事前监管工具，逐步建立起人工智能监管的分析框架。
尹冉冉解释称，在人工智能产业链上游，监管重点转向关键资源的可及性问题，尤其关注计算能力和数据资源获取困难是否会对中小型独立AI开发者构成进入壁垒。而在下游市场，监管机构则密切关注大型科技公司如何利用其在数字产品、服务和数据领域的优势地位，来扩大其在新兴AI技术领域的影响力。
这一趋势在全球范围内持续显现。年初，匈牙利启动人工智能市场竞争评估，韩国着手修订《垄断管制和公平贸易法》以加强在线平台监管。3月，印度发布《数字竞争法草案》，借鉴欧盟经验引入“系统性重要数字企业”概念，建立专门的数字市场规制框架。5月，英国通过《数字市场、竞争和消费者法案》，引入新型审查标准，对具有“战略市场地位”的数字企业实施特定行为要求，并升级反垄断执法体系。
作为数字市场监管的先行者，欧盟继续推进《数字市场法案》的实施。2024年5月，欧盟将在线预订平台Booking.com纳入“守门人”名单，并持续评估包括Apple在内的其他“守门人”企业的合规方案。 日本则在6月通过《促进特定智能手机软件竞争法》，专门规范移动应用市场。澳大利亚也于10月宣布，将在2026年1月实施强制性并购控制制度，重点关注超市、连续收购及复杂交易领域。
美国监管机构同样加大了对人工智能市场的关注力度。美国联邦贸易委员会和美国司法部相继启动对微软、Google、Amazon等科技巨头在AI领域并购和投资行为的审查，特别关注潜在的“杀手级收购”和技术垄断风险。FTC还正着手制定AI相关投资的审查报告，计划通过公开交易细节提升市场透明度。
与此同时，跨境监管合作也在不断深化。10月28日，欧盟与英国完成反垄断合作协议技术谈判，为欧盟委员会、成员国反垄断机构与英国竞争与市场管理局（CMA）之间的对话机制奠定了坚实基础。
AI领域的新型反垄断挑战
随着人工智能技术的迅猛发展，反垄断执法领域面临诸多新型竞争行为带来的挑战。传统的并购监管框架主要聚焦于直接收购行为，然而科技巨头已经开始转向一种更为隐蔽的“准并购”模式。这种模式通过战略合作、股权投资以及”收购式招聘“（acqui-hiring）等方式，实现对目标企业的产品、技术或核心人才的实质性控制，从而巧妙规避现有反垄断法规的约束。
这种趋势在近两年频繁显现。例如，微软成功从AI独角兽企业Inflection AI引进多位高管及核心研发人员。同时，微软向OpenAI投资逾130亿美元，并在协议中确立了Azure作为OpenAI独家云计算服务提供商的地位。类似地，亚马逊在2024年3月向Anthropic注资40亿美元，要求后者将AWS作为主要云服务平台。
针对这一趋势，今年以来，监管机构已经开启行动。2024年4月，英国CMA发布声明，宣布对微软与Inflection AI、亚马逊与Anthropic之间的交易展开评估。虽然这两起调查最终获准放行，但CMA明确表示，“资产或员工的转移可构成实质性合并”，并保留未来对类似交易进行审查的权力。
尹冉冉对第一财经记者表示，监管机构正在调整其执法策略，以应对科技行业的一些非传统的竞争行为。例如，CMA在其宽泛灵活的经营者集中审查制度下，已对人工智能领域的新型集中方式进行审查。
“CMA在微软/Inflection案件中的最新决定表明，如果人才对公司的技术和核心业务活动至关重要，CMA会对科技行业的人才收购进行管辖。”尹冉冉说。
值得关注的是，微软与OpenAI的深度合作关系也已引发全球监管机构的高度关注。CMA、欧盟反垄断监督机构以及美国联邦贸易委员会（FTC）均对这一合作关系展开调查，重点关注其是否构成事实上的“并购”，以及是否违反反垄断法规。
尹冉冉分析：“除了人才收购外，大型科技公司与人工智能初创公司达成的其他形式的合作或协议（如云合作伙伴关系、知识产权许可安排等）也已引起欧盟、英国和美国监管机构的注意。随着这些趋势的持续发展，预计执法机构未来可能会出台更为细致的政策或规则，未来在该领域的监管动向值得密切关注。”
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